관료제 관료제의 개념을 명확하게 규정하기는 대단히 어렵다. 메리암(Charles E. Merriam)같은 이는 관료제를 불확정개념이라고 부르고 있다. 리그스(Fred Riggs)는 관료제를 기능적 측면과 구조적 측면으로 나누며, 기능적 측면은 다시 병리적, 합리적, 권력적 측면으로 세분하고 있으며, 에치오니(H. Etzioni)는 관료제의 구조적 측면에 초점을 두어 관료제란 공공목적을 수행하기 위하여 임명된 사람들의 계층적 조직이라고 정의하고 있다.